Le Traité des Eaux de l’Indus : Analyse Juridique, avec une Référence Particulière au Mécanisme de Règlement des Différends

Le système des Eaux de l’Indus

Le fleuve Indus s’étend sur environ 1 800 miles. Ses affluents de l’Ouest (Kaboul et Kurram) totalisent plus de 700 miles, tandis que ses affluents de l’Est (Jhelum, Chenab, Ravi, Beas et Sutlej) représentent ensemble plus de 2 800 miles. Le bassin hydrographique couvre une superficie d’environ 450 000 miles carrés, ce qui en fait l’un des plus vastes au monde. La majeure partie de ce bassin se situe en Inde et au Pakistan, où il a profondément façonné l’histoire, la culture et les écosystèmes de l’Asie du Sud.

Bref historique des négociations

2. La partition de l’Inde en Août 1947 a donné naissance au différend relatif aux eaux de l’Indus, rendant nécessaires des négociations en vue d’une solution concertée. L’Accord inter-dominions du 4 mai 1948 (dit Accord de Delhi) a constitué le premier cadre de réglementation des eaux entre les deux pays. Tout en reconnaissant l’existence d’un différend concernant l’approvisionnement en eau, cet accord précisait que les « droits de propriété » ne permettaient pas au Pendjab occidental de revendiquer un droit sur les eaux du Pendjab oriental. Le Pakistan a par la suite dénoncé cet accord le 23 Août 1950.

3. Au début de l’année 1951, David Lilienthal, ancien président de la Tennessee Valley Authority, proposa que l’Inde et le Pakistan développent conjointement le bassin de l’Indus, avec les bons offices de la Banque Mondiale. Par la suite, le Président de la Banque Mondiale, Eugene Black, adressa le 6 septembre 1951 une lettre aux Premiers Ministres des deux pays en ce sens. Les deux gouvernements acceptèrent cette proposition. Eugene Black suggéra la création d’un Groupe de Travail composé d’ingénieurs Indiens, Pakistanais et de la Banque Mondiale. Les négociations connurent de nombreuses difficultés et furent parfois au bord de l’échec, mais la détermination de la Banque Mondiale permit leur poursuite jusqu’à la signature du Traité en 1960.

Le Traité et son architecture juridique

4. Le Traité des Eaux de l’Indus a été signé à Karachi le 19 Septembre 1960 et est entré en vigueur le 12 Janvier 1961, avec effet rétroactif à compter de la « date d’effet » fixée au 1er Avril 1960. Il comprend 79 paragraphes répartis en 12 articles, complétés par huit annexes.

Le Préambule ne mentionne comme signataires que les plénipotentiaires de l’Inde et du Pakistan. Toutefois, W.A.B. Iliff a signé au nom de la Banque Mondiale, laquelle n’est partie au Traité que pour les fonctions expressément prévues aux articles V et X, ainsi qu’aux annexes F, G et H.

5. L’instrument précise qu’aucune des dispositions du traité ne doit être interprétée comme établissant un principe général de droit ou un précédent juridique. Cette référence vise notamment à écarter toute argumentation fondée sur la prescription ou les servitudes internationales.

Le Traité attribue à l’Inde les fleuves orientaux (Ravi, Beas et Sutlej) et au Pakistan les fleuves occidentales (Indus, Jhelum et Chenab), sous réserve des exceptions expressément prévues.

Objectifs

6. Les objectifs du Traité sont expressément énoncés dans son Préambule comme suit :

« Le Gouvernement de l’Inde et le Gouvernement du Pakistan, également désireux d’assurer l’utilisation la plus complète et la plus satisfaisante possible des eaux du système fluvial de l’Indus, et reconnaissant à cette fin la nécessité de fixer et de délimiter, dans un esprit de bonne volonté et d’amitié, les droits et obligations de chacun à l’égard de l’autre concernant l’utilisation de ces eaux, ainsi que de prévoir, dans un esprit de coopération, le règlement de toute question susceptible de surgir ultérieurement quant à l’interprétation ou à l’application des dispositions convenues aux présentes, ont résolu de conclure un Traité en vue de la réalisation de ces objectifs. »

Le Mécanisme de Règlement des Différends

7. Sous le titre « Règlement des Différends et Conflits », le Traité confie à la Commission Permanente de l’Indus, composée des représentants des deux États, un rôle essentiel de consultation et de règlement des questions principalement administratives.

8. L’Article IX, qui constitue le cœur du mécanisme de règlement des différends, établit une distinction précise entre une « question », un « différend et un « conflit ». Toute question est d’abord examinée par la Commission. Si celle-ci ne parvient pas à un accord, un différend est réputée exister et doit être soumise à un Expert Neutre. Un conflit n’est considéré comme constitué que si la divergence ne relève pas du paragraphe 2(a) de l’Article IX ; ou si l’Expert Neutre informe la Commission qu’il s’agit d’un conflit.

9. Il est particulièrement important de souligner que la Commission dispose d’un pouvoir d’appréciation pour décider si un différend doit être examiné par un Expert neutre ou être qualifiée de conflit, une telle décision ne peut être prise qu’avec l’accord de la Commission. Lorsqu’un conflit est établi, la Commission en informe les deux gouvernements. Chacun peut alors inviter l’autre à rechercher un règlement négocié, avec l’éventuelle intervention de médiateurs. Une Cour d’arbitrage ne peut être constituée que par accord ou en cas d’échec des négociations ou de la médiation.

Condition Préalable à la Constitution d’une Cour d’Arbitrage

10. La première phrase de l’annexe G (Cour d’arbitrage) revêt une importance particulière: « Si la nécessité se présente d’établir une Cour d’arbitrage conformément aux dispositions de l’article IX, les dispositions de la présente annexe s’appliquent. » L’expression « si la nécessité se présente » indique clairement que cette étape n’est atteinte qu’après la réalisation de plusieurs conditions préalables. Toute question ne peut donc être soumise à une Cour d’arbitrage au seul gré de l’une des parties. Un conflit n’est constitué que lorsque les deux commissaires conviennent qu’il doit être considéré comme tel ou si l’Expert neutre informe la Commission qu’il s’agit d’un conflit et ce n’est qu’après cette étape, et après l’échec des négociations et de la médiation, que la nécessité de recourir à l’arbitrage peut apparaître.

11. Une différence essentielle existe entre le traitement d’un différend et d’un conflit. Pour un différend, chacun des commissaires peut, à titre individuel, demander sa saisine devant un Expert neutre. En revanche, aucune disposition ne permet à une seule partie de qualifier unilatéralement un différend de conflit. Une telle qualification relève exclusivement d'une décision de la Commission en accord avec les deux commissaires. Par conséquent, il ne saurait être question d’engager unilatéralement la procédure de constitution d’une Cour d’arbitrage. Un traité bilatéral prévoit normalement la détermination mutuelle, ce qui est précisément le cas du Traité des Eaux de l’Indus.

Effets d’une Initiation Unilatérale de la Procédure, Violation du Traité et Possibilités Offertes à l’autre Partie

12. Si un conflit n’a pas été constitué conformément aux dispositions du Traité, la décision unilatérale d’une partie d’engager la procédure visant à constituer une Cour d’arbitrage pourrait être considérée comme une violation du Traité et, par conséquent, comme un acte illégal. L’autre partie contractante serait alors fondée à rechercher les moyens juridiques appropriés pour y répondre.

13. Cette situation soulève la question suivante : Lorsqu’une partie viole un élément essentiel d’un traité au point d’en compromettre l’objet même, l’exécution de ce traité peut-elle encore être poursuivie ? À cet égard, la Convention de Vienne sur le Droit des Traités de 1969 (la Convention) est souvent invoquée comme instrument de référence, nombre de ses dispositions reflétant le droit international coutumier. Ni l’Inde ni le Pakistan ne sont toutefois parties à cette Convention, et le Traité des Eaux de l’Indus lui est antérieur.

14. Néanmoins, même si la Convention devait être prise en considération, elle devrait être interprétée à la lumière de son Article 60, relatif aux conséquences d’une violation d’un traité. Une violation substantielle comprend notamment la violation d’une disposition essentielle à la réalisation de l’objet ou du but du traité. Cela constituerait un fondement juridique clair susceptible d’être invoqué par l’Inde.

15. La question pertinente devient alors la suivante: Lorsque le Pakistan a entrepris unilatéralement les démarches visant à constituer une Cour d’arbitrage alors qu’aucun conflit n’avait été régulièrement constitué conformément au Traité, contournant ainsi une garantie procédurale essentielle, cette initiative constitue-t-elle une violation d’une disposition indispensable à la réalisation de l’objet du Traité ?

Conclusion

16. Le Traité des Eaux de l’Indus constitue un instrument bilatéral singulier, conclu dans le contexte particulier de la partition de l’Inde. Son Préambule, ses articles et ses annexes présentent tous une valeur juridique équivalente et forment ensemble le Traité des Eaux de l’Indus de 1960. Le mécanisme de règlement des différends repose sur le principe selon lequel toutes les questions doivent être résolues dans un esprit de coopération, de bonne volonté et d’amitié, en évitant autant que possible le recours à des tiers. Si l’une des parties saisit unilatéralement une Cour d’arbitrage afin de régler une question qui n’a pas encore atteint le stade juridique de « Conflit», elle agit contrairement à l’esprit même du Traité et pourrait ainsi commettre une violation substantielle, rendant son exécution impossible. Étant donné que l’esprit et les objectifs du Traité reposent explicitement sur la bonne volonté et l’amitié, il peut être soutenu, selon cette analyse, que l’implication continue du Pakistan dans des actes de terrorisme transfrontalier constitue un manquement à ses obligations fondamentales découlant du Traité. Il s’agirait dès lors d’une violation substantielle du Traité, autorisant pleinement l’Inde, en vertu du droit international coutumier, à maintenir le Traité en suspens.

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